截至目前，证监会已有多名中高层干部被带走，其中不乏证监会副主席姚刚曾经的“得力干将”，而他们的落马似乎都与股票发行脱不了干系。

11月18日，又有媒体报道称，姚刚原下属、证监会稽查总队副总队长习龙生近日被带走，早些年，他曾任证监会发行部发审处处长，负责发审委员的排期，目前尚未确定是被调查还是协助调查；此外，姚刚妻子胡蓉晖也于日前从“IPO项目大所”——中伦律师事务所离职。

保荐、发审、承销等证券市场的主要机制，都有“姚刚时代”的深深烙印，而姚刚等证监会官员落马的背后，则是中国证券发行制度的重塑。

一位券商高管曾在姚刚被查之后对《第一财经日报》表示，改革至今，证监会在简政放权方面，到底做了多少，值得思考。

“一些同志习惯于审批审核，不想放权。”证监会主席肖钢曾在年度工作会上表达了他的担忧。而在中纪委11月13日宣布姚刚被查当晚，肖钢还连夜主持召开了党委会，再次重申改革决心——要完善权力运行机制，压缩自由裁量空间，在发行上市、机构监管、并购重组、稽查执法等领域进一步加强制度建设，强化权力约束机制，提高透明度，接受社会监督。

对旧制度开战，迎接注册制到来。以“保荐之父”姚刚为代表的一连串官员落马后，股票发行制度的“脱胎换骨”，似乎才真正开始。

二十年审批

今年以来，证监会落马官员均曾深度参与发行审批。

6月被证监会开除并移送司法机关的李志玲，曾在证监会发行部任处长，被查是因其丈夫违规买卖股票。

8月初，证监会投资者保护局原局长李量被“双开”并移送司法机关。他曾多年负责创业板发行审批，被查是因收受礼金、利用职务上的便利为他人谋取利益、收受贿赂等问题。

8月末被采取刑事强制措施的刘书帆，亦曾在证监会发行部任处长一职，其被查原因，系利用职务便利，帮助某上市公司定向增发事项顺利通过发审会，帮助该公司股票价格维持稳定并上涨。同时，利用自己获得的内幕消息非法获利。

随后被查的证监会原主席助理张育军、姚刚，以及近日被带走的习龙生，在过去多年里，都在中国证券发行体系中拥有强有力的话语权。直接操刀改革的姚刚，还被业内称为“保荐之父”。

20世纪90年代初，沪深交易所相继成立，证券市场全国统一的股票发行审核制度随后在1993年正式建立。

建立初期，股票发行实行审批制，监管部门对股票发行额度严格控制，企业上市需要经过两级行政审批，即首先向其所在地政府或主管中央部委提交额度申请，经批准后报送证监会复审。

行政主导的审批制先后经历了“额度管理”和“指标管理”两个阶段。彼时，证监会不但会对企业的质量、前景进行实质审查，还会对发行股票的规模、价格、发行方式、时间等作出具体安排。

2000年后，股票发行开始实行核准制，一直延续至今。

2001年3月17日，证监会宣布取消股票发行审批制，正式实施股票发行核准制下的“通道制”，即核准制的第一个阶段。2005年1月1日，“通道制”被废除，但其改变了由行政机制遴选和推荐发行人的做法，使主承销商在一定程度上承担起股票发行的风险，同时也获得了遴选和推荐股票发行人的权利，由此开始了核准制的第二个阶段，就是“保荐制”。

2003年底，证监会颁布《证券发行上市保荐制度暂行办法》，正式推出了证券发行上市保荐制度。

保荐制度、发审制度、承销制度，三大制度构成了核准制的基础制度。不过，因为核准制依然有明显的审批痕迹，证券市场发展壮大的同时，也积累了许多痼疾，长期以来饱受各方诟病。

过去多年中，市场上一直流传着企业如何收买保荐人、保荐人如何帮企业“搞定”发审委的故事，也不乏传授他人如何“打点关系”的“业内”人士。

曾有媒体披露了许多此类细节。比如一名财经公关公司总经理回忆如何获得发审委员个人信息的方法时称：“那时费了九牛二虎之力。有公关公司派四五个人天天盯在证监会门口，看发行部的人抱着企业发审材料出来了，就派人跟上。如果材料送到财政部了，那就是财政部的那位发审委员审；材料送到发改委了，就是发改委的那位发审委员审。虽然是笨办法，但很有效。一份名单可以卖100万元。”

权力之魅

有权力的地方，就有寻租。新股发行审批制度，构筑了中国证券市场的基础，但同时，难以数清的“带病上市”的公司，也让二级市场投资者吃尽了苦头。正因如此，证监会多次推动股票发行体制改革，以期根治弊病，让市场回归本源。

2009年6月，证监会发布《关于进一步改革和完善新股发行体制的指导意见》，启动了新一轮新股发行体制改革。其中，定价和发行承销方式是两个关键环节，改革的方向是通过完善制度进一步强化市场约束，推动发行人、投资者、承销商等市场主体归位尽责。

2010年10月，证监会发布《关于深化新股发行体制改革的指导意见》，改革进入第二阶段，从完善询价过程中报价和配售约束机制、扩大参与询价的机构范围、增强定价信息透明度、完善回拨机制和中止发行机制等四个方面继续推进。

2012年4月，证监会又发布了《关于进一步深化新股发行体制改革的指导意见》，适当调整询价范围和配售比例，进一步完善定价约束机制。

上述改革依旧停留在完善核准制的阶段，直到2013年11月，证监会发布《关于进一步推进新股发行体制改革的意见》，启动了股票发行制度的“注册制改革”。

而注册制改革关键正是“一放一抓”——下放审批权，抓紧事中事后监管。在国家经济转型升级的大背景下，资本市场承载着多元的任务。从国务院到证监会，都对注册制改革高度重视。

“推进股票发行注册制改革，是2015年资本市场改革的头等大事。”肖钢在今年年初时曾表示，注册制是资本市场一项“牵牛鼻子”的系统工程，也是证监会推进监管转型的突破口。但是，权力下放，谈何容易。

在肖钢看来，推进新常态下资本市场改革发展，关键就是要处理好市场与政府的关系，持续推进监管转型。但是证监会内部存在的问题、困难和矛盾并不少。

“一方面，在简政放权上，不想放、不敢放、不能放的现象仍不同程度地存在。一些同志习惯于审批审核，不想放权；一些同志总担心风险失控，不敢取消审批；有的则受制于现行法规规定，暂时还不能取消审批或核准。”肖钢在年度工作会上表达了他的担忧，在监管转型过程中，监管人员和被监管对象都不习惯，不少人在等待观望，甚至感到迷茫、困惑。

但是，随着姚刚等人的相继落马，证监会内部开始重新看待简政放权的问题。

在姚刚被宣布接受调查当日，肖钢主持召开了证监会党委会。在这场深夜召开的会议上，反思教训成为主要议题。

面对股市巨震之后脆弱的市场生态，证监会决定，要完善权力运行机制，压缩自由裁量空间，在发行上市、机构监管、并购重组、稽查执法等领域进一步加强制度建设，强化权力约束机制，提高透明度，接受社会监督。

本月初，IPO暂停4个月后重新启动。与此同时，证监会围绕解决巨额资金打新、简化发行审核条件、强化中介机构责任、加大投资者合法权益保护等事项，对新股发行制度予以改革完善。

目前，作为注册制实施前置法律的《证券法》修订工作尚未完成，但证监会近期对IPO规则的完善，已从实际上向注册制靠近。不过，只有彻底改变监管审批的旧生态，才能保证未来落地的注册制，不是换了个模样的审批制。